英国改革养老金制度应对人口老龄化挑战

发布时间:2023-04-06 15:23:37   来源:安养居

进入21世纪以来,面对人口老龄化问题,为了增进养老金制度的公平性和可持续性,英国进行了一系列改革,平衡了政府、企业和个人之间的责任。

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  增进养老金制度公平性

  经过历届政府“碎片式打补丁”的做法,英国的养老金制度变得极其复杂,不仅难以操作,而且不利于保证养老金制度的公平性。为了改变这种情况,英国政府主要采取了以下改革举措。

  一是简化公共养老金制度,取消原来的国家基本养老金计划(BSP)、国家第二养老金计划(S2P)和其他补丁式制度,建立“新国家养老金计划”(NSP),并适用于所有就业人口。“新国家养老金计划”采用现收现付制,由国家统一确定预算和拨款,并且个人领取金额只与其缴费年限有关,与其在缴费期间的工资收入无关,计算起来相对简单,增强了参保者的预期。

  二是进一步明晰了养老金三支柱的功能定位。第一支柱(新国家养老金)仅提供最基础的养老金保障功能,即雇员退休后仅能够据此领取到一份高于最低收入的养老金,只能保障基本退休生活。第二支柱(职业养老金)需要承担起提高养老金替代率的功能,让参保者获得更高的退休生活水平,至少维持其生活水平相较于退休前不下降。第三支柱(个人养老金)则主要发挥补充性养老金的作用,为那些有个性化需求的参保者提供多样化选择。

  三是缩小公共部门和私营部门间的基本养老金待遇差距。改革前,英国公共部门的基本养老金待遇要高于私营部门;改革后,公共部门和私营部门的基本养老金待遇差距有所缩小。

  重点发展第二支柱

  曾有一段时间,英国养老金制度的重心一直放在第一支柱。但随着一系列减轻财政负担举措的实施,第一支柱的养老金替代率逐年降低。为解决养老金待遇充足性问题,重点发展第二支柱就成了必然选择。

  为此,一方面,英国政府引入“强制提供”和“自动注册机制”来提高职业年金计划的参保率。“强制提供”即在法律上强制要求雇主提供至少一个职业养老金计划。“自动注册机制”即改变过去企业雇员自愿选择参与职业年金计划的做法,转而实施强制性或半强制性的参保办法。雇员只要年龄超过22周岁(未退休之前),且收入超过规定的门槛,就自动默认参与职业年金计划。当然,在符合一定条件的情况下,雇员有权选择退出。另一方面,通过税收优惠等措施鼓励雇员参与相关计划。职业年金计划规定雇主的缴费率为3%,雇员的缴费率为4%,国家通过税收减免或优惠的方式承担1%。雇员通过缴纳养老金可以降低纳税层级或获得税收减免,这对雇员尤其是那些收入较高的群体具有较大的吸引力。

  经过努力,英国第二支柱养老金参保人数大幅增加,从2012年的1071万增至2021年的2100万,资产总规模达到了2.9万亿英镑,第二支柱在英国养老金体系中的作用变得越来越重要。值得一提的是,第二支柱养老金提供了35%—45%的替代率,弥补了第一支柱养老金替代率偏低的不足之处。

  关注制度可持续性和利益协调

  改革前,英国的公共养老金采取现收现付的筹资模式,由公共财政承担兜底责任。但随着人口老龄化问题的加剧,公共养老金的财政补贴压力越来越大,预计未来养老金缺口还将呈上升趋势。为了增强养老金制度的可持续性,英国政府在改革过程中始终坚持“保基本”的原则,将第一支柱的养老金待遇水平控制在最低收入水平之上,这就使得政府承担的养老金责任较轻。相比于其他经济合作与发展组织成员,英国的第一支柱提供的养老金替代率是偏低的,仅约为25%。

  与此同时,英国政府积极提升养老金制度的覆盖率。放松了原来需要缴费满35年才能领取养老金的约束条件,规定只需缴费满10年就可获得领取养老金的资格,并允许参保者补缴。英国还实施了延迟退休政策。从2010年起将女性的退休年龄逐步提高,到2017年女性退休年龄提高至与男性一致,即65岁,到2021年法定退休年龄已经达到66岁。英国政府鼓励个人选择推迟领取养老金,选择推迟领取养老金的个人将获得一定的延迟退休奖励。

  通过市场化投资促进养老保险基金保值增值,也是英国政府提升养老金制度可持续性的重要举措。除了第一支柱外,英国养老金的第二和第三支柱都可以投资到股票、债券等资本市场,甚至可以投资于艺术品和外国期权等。英国政府重视降低养老金管理成本。为了配合强制性职业养老金的实施,英国专门成立了国家职业储蓄信托(NEST),并以0.3%的超低年管理费承接中小账户的投资管理服务。目前,已有88.1万个企业选择该计划,覆盖990万人,其中98%的企业员工数低于50人。同时,英国政府鼓励职业养老金管理市场充分竞争,雇主可以自由选择养老金计划管理人。

  为了减少改革阻力,英国通过渐进式改革的办法来促进多方利益的协调。首先,成立养老金委员会对英国的养老金制度进行评估。作为专业的第三方评估机构,自2002年成立后养老金委员会先后发布了三份评估报告。第一份评估报告于2004年10月发布,重点描述养老金制度存在的问题,并与多方利益主体进行了讨论和协商;第二份报告于2005年11月公布,提出了一些主要改革建议,并征求有关各方的意见;第三份报告于2006年4月发布,提出的改革举措基本上得到了各方利益代表的认可。其次,提出了增进各方利益的养老金正常增长机制。自2011年4月起,基本养老金的上调幅度改为工资收入增长率、消费物价指数以及2.5%三者中的最高者,改变了养老金相对平均工资持续贬值的情况。目前,新国家养老金领取的满额为185.15英镑/周,较2012年的144英镑/周有了较大的提高。最后,设定了较长的改革过渡期限。为了兼顾各方的承受能力,不少改革举措的实施都相对缓和,允许逐步改革到位。比如,职业年金计划的雇主缴费率从2012年1%到2017年的2%,再到2018年的3%,历时近6年,给了雇主适应和转换的时间。

  成效与挑战并存

  总体来看,经过一系列改革,英国养老金制度的公平性得到了提升。家庭主妇、护工和暂时退出养老金体系的人群被重新纳入国家养老金计划,实现了扩大覆盖面的目标。同时,发挥了养老金制度的收入再分配功能,缩小了不同职业群体间的基本养老金待遇差距,增强了基层民众的认同感。英国养老金待遇的充足性也得到了一定程度的保障。截至2021年,英国职业年金计划的覆盖率已经达到90%左右,养老金整体净替代率维持在60%—70%。此外,养老保险基金的可持续性得到增强。一方面,养老保障由国家、企业和个人共同分担,国家财政负担得到减轻;另一方面,改革后英国的养老金资产规模呈上升趋势,已成为世界上非常重要的养老金资产市场。

  当然,英国的养老金制度改革还面临着其他一些挑战。例如,如何进一步扩大职业年金的覆盖范围。英国的职业年金计划是缴费确定型(DC型)的,其缺点是难以有效覆盖个体户和从事兼职工作的女性等群体,如何将这些群体纳入职业年金计划是需要进一步考虑的事项。还有如何确保养老保险基金投资的稳健性等问题。2022年9月,英国养老金出现巨额亏损的消息成了全球关注的热点,尽管英国央行直接出手干预平息了这次危机,但也提示人们应该更加注意养老保险基金投资的稳健性。



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